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最高人民法院行政案件裁判要点汇编200则(上)

发表时间:2022-07-03 17:35

一、受案范围

1.信访答复的可诉性

(2015)行提字第33号:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第五项、第六项规定,驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围。也就是说,行政机关针对当事人的申诉作出的答复意见,内容仍然是坚持既往的处理意见,对公民、法人或者其他组织的权利义务没有产生实际影响的信访答复意见,以及相应的复查意见、复核意见,均不属于行政诉讼的受案范围。但是,如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见,作出新的处理决定,对当事人的权利义务作出了不同于既往处理意见的新的安排,实质是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了新的实际影响,在此情形下,无论是信访答复意见,还是信访复查意见、信访复核意见,均应当属于行政诉讼的受案范围。

(2017)最高法行申6506号:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第五项规定,驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。(2005)行立他字第4号《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定,对信访事项有权处理的行政机关,依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。也就是说,当事人对信访事项不服,提起行政诉讼,只要有关该信访事项的行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响,就不属于行政诉讼的受案范围。当事人为了规避有关信访事项处理的行政行为不属于行政诉讼受案范围的规定,将对信访事项处理结果不服,转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼,其实质仍然是对信访事项的处理结果不服提起的诉讼,人民法院应当按照其实质诉求,依法作出处理。

(2018)最高法行申3944号:《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,有权依法申请行政复议。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项之规定,驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,对当事人权利义务不产生实际影响,不属于行政复议的受案范围。信访事项不可诉,原因在于行政机关曾经就同一事项已经作出过处理,当事人通过信访途径请求再次处理,行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见,未改变原先的处理,属于重复处理行为,对当事人的权利义务没有产生新的实际影响,所以不可诉。

2.催告履行行为不可诉

(2017)最高法行申6500号:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围。在土地征收过程中,行政机关与被征收人达成征收补偿协议,约定自行搬迁期限后,被征收人未在约定期限内自行搬迁,行政机关依法发出催告履行通知书催告履行的行为,仅仅是对征收补偿协议约定义务的重复告知行为,并未对被征收人设定新的权利义务,属于对当事人权利义务不产生实际影响的程序性告知行为,是不可诉的行政行为。

3.内部请示、批复一般不可诉

(2017)最高法行申2821号:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,公民、法人或者其他组织提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上级行政机关对下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为,未对相对人的权利义务产生实际影响的,不属于行政诉讼的受案范围。

4.会议纪要的可诉性


(2016)最高法行申2711号:会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时,才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围,主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。

5.政府机构的撤并不可诉

(2016)最高法行申1744号:从《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的相关规定来看,地方人民政府设立的议事协调机构以及地方人民政府行政机构设立的内设机构都可能存在机构的撤销问题。其中,为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,应当明确规定其撤销的条件和期限;而县级以上地方人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称,由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。原审因未进入实体审理程序而未查明王某生原工作单位北城区经协办的机构性质是地方人民政府设立的议事协调机构,还是地方人民政府行政机构设立的内设机构。但不论其性质如何,机构的撤销或合并以及因此而作出的人员分流等决定均系行政机关的内部行为,依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。王某生如认为杏花岭区政府撤销或合并北城区经协办的行为违法,根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的相关规定,有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。查证属实的,由机构编制管理机关给予通报批评,并责令其限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接人员,还可以给予处分;构成犯罪的,甚至还可以追究刑事责任。

6.发生在诉讼法施行前,当时法律未特别授权可以起诉的行政行为,不可诉

(2018)最高法行申1032号:《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零三条规定,本法自1990年10月1日起施行。《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》[(1993)民他字第10号]规定,行政行为发生在行政诉讼法施行之前,当时的法律没有规定法院受理此类案件的,人民法院不能受理。本案被诉行政行为系金秀县政府于1987年10月7日向金秀林场颁发05号《山界林权证》的行政行为,发生在《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前,当时的法律未规定人民法院可以受理此类案件,因此,马鞍村民小组提起的判决撤销05号《山界林权证》的诉请,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,依法应裁定不予立案。

7.明显不属于复议范围,复议机关作出的不受理行为,不可诉


(2017)最高法行申236号:根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第五项的规定,公民、法人或者其他组织对驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此,对明显不符合行政复议范围的复议申请,行政机关可以在口头释明后作存档处理,也可以书面告知复议申请人其申请不属于行政复议的范围;当事人因此而提起行政诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,人民法院可迳行裁定不予立案。本案中,针对韩某舟等的复议申请,江苏省政府以书面《告知函》的方式,告知韩某舟等反映的问题相关单位已作出信访处理,其申请不属于行政复议受理范围,韩某舟等不服提起行政诉讼后,一、二审法院经实体审理判决驳回韩某舟等的诉讼请求。虽然江苏省政府一、二审胜诉,但对本不属于行政复议受理范围的事项出庭应诉,已让其支付了额外的诉讼成本,并浪费了全体纳税人的税赋,且无益于原告的权利保障。因此,对于此类明显由信访事项引发、明显不属于行政复议受理范围的事项,复议机关不予行政复议,同样亦不应当纳入行政诉讼的受案范围。鉴于本案原审已经立案并经实体审理后驳回韩某舟等的诉讼请求,为避免诉累,本案已无必要通过审判监督程序提起再审后再行裁定驳回起诉。

8.原行为不可诉,予以维持的复议决定,亦不可诉

(2018)最高法行再99号:根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,应当以行政复议法为依据。行政复议法及其实施条例则对行政复议申请条件包括行政复议范围作出相应规定。一般情况下,行政复议范围和行政诉讼受案范围是一致的,公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以提起行政诉讼。新修订的行政诉讼法也专门设计了作出维持复议决定的复议机关作为共同被告的制度设计。但是,在实践中确实存在申请人的复议申请本不属于行政复议范围或不符合其他申请条件,复议机关仍然予以受理并作出复议决定的情形。为此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定,原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件,复议机关作出维持决定的,人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。人民法院对于经复议机关作出维持决定,是否可以作出一并驳回起诉的裁定,应该建立在对原行政行为可诉性判断的基础上。如果原行政行为不属于行政诉讼受案范围,则对原行政行为予以维持的复议决定当然也不可诉,人民法院可以作出一并驳回起诉的裁定。

二、原告

9.利害关系的含义

(2018)最高法行申464号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定,具有该条列举的情形之一,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。这里的“利害关系”是指行政行为在客观上已经或者必将对当事人的合法权益产生实际影响。

(2017)最高法行申5239号:所谓“利害关系”应当是指被诉行政行为对起诉人的合法权益可能造成现实的、特别的直接损害或者不利影响。行政机关违规批准设立经营性企业、不履行相关的法定监管职责,企业违规从事经营活动,将来可能会造成社会不特定人员的人身、财产损害。但是,由于行政机关的审批行为、不履行监管法定职责行为,可能造成的危害后果是针对不特定多数人的,除该行政审批行为的行政相对人以及竞争权人外,不特定多数人对这种潜在的损害后果,并没有区别于普通人的、特别的合法权益值得保护,与相关行政审批行为、不履行监管职责行为没有利害关系,不具有原告资格。

10.起诉人需初步证明其与行政行为有利害关系

(2018)最高法行申1186号:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。据此,起诉人提起行政诉讼,应当提供证据初步证明与被诉行政行为有利害关系,具有原告资格。

(2018)最高法行申8781号:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为相对人以外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,应当与被诉行政行为具有利害关系。行政诉讼作为一种主观诉讼,其既然将行政行为相对人以外的当事人纳入权利保障的范围,就必然要设置一个标准以防止诉权的滥用,这就是“利害关系”标准。只有行政行为相对人以外的公民、法人和其他组织的主观权利可能受到被诉行政行为的不利影响,才可作为原告对相应的行政行为提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该条规定,具体到原告资格的问题上,要求当事人提起行政诉讼,应当举证证明其与被诉行为具有利害关系,否则应当承担举证不能的相应的诉讼后果。

(2017)最高法行再41号:《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条、第四十九条第一项则进一步规定,提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织,即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在审查原告资格时,原告主张的合法权益仅是可能存在,经过实体审查后可能出现两种结果,一种结果是原告主张的合法权益实际存在,其诉讼请求可以获得支持;还有一种结果是原告的诉讼请求不成立,没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准,只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于事实上是否存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴,而是实体审查的范畴。因为原告资格本身的利益之诉中,所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼,都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求原告资格中就必须有实际的利害关系,也就是要求原告在起诉的时候就必须有胜诉的绝对把握,这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提,只要争议存在,与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格,而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。进一步而言,在原告资格存在的情况下,如果被诉行政行为事实清楚、证据充分,适用法律、法规正确,符合法定程序,不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正等情况,应当判决驳回原告的诉讼请求。如果行政行为存在轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,可以判决确认违法。这样的判决方式有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审查的结果,有利于体现行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的。如果进入实体审查,审查完毕却作出一个驳回原告起诉的程序性裁定,则完全抹杀了人民法院实体审查的成果,未从实体上作出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督,更不利于当事人服判息诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。结合前述有关原告资格的规定,则公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当对其与被诉行为有利害关系提供证据材料,但此时其仅需承担初步的证明责任。


11.相对人以外的人若有利害关系也可起诉

(2018)最高法行申2515、2516、2518、2519号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定,提起行政诉讼应当符合法定条件,原告必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时,依照行政诉讼法第四十九条的规定,应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。根据上述规定,行政行为相对人以外的利害关系人也可以依法提起行政诉讼,但是要提交初步的证据材料证明其与被诉行政行为具有利害关系。

12.企业如何起诉

(2018)最高法行申2458号:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条规定:“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的,可以企业名义提起诉讼。”股东大会是企业的权力机关,有权决定企业的重大事宜。股东大会、股东代表大会、董事会亦有权以该企业的名义提起行政诉讼。在企业的法定代表人不主张权利时,该企业的股东大会可以决定推选诉讼代表人向法院提起行政诉讼。

13.合伙企业如何起诉

(2018)最高法行申531号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第一款则规定:“合伙企业向人民法院提起诉讼的,应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告;全体合伙人可以推选代表人,被推选的代表人,应当由全体合伙人出具推选书。”

三、被告


14.法律、法规、规章授权的组织可以作为被告

(2016)最高法行申284号:《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”据此,在行政诉讼中,只有依法享有行政职权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织实施的行为,才可能是行政诉讼法规定的可诉的行政行为;只有行政机关和法律、法规、规章授权的组织,才可能成为行政诉讼的适格被告。

15.被告不适格,且在释明后仍不变更的,裁定驳回起诉


(2018)最高法行申314号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定,原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。

16.二审发现被告不适格如何处理


(2017)最高法行申5617号:根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定,错列被告且拒绝变更的,人民法院才能够裁定驳回起诉。二审过程中发现被告不适格的,人民法院亦应当向原告释明。原告同意变更被告的,人民法院可以裁定撤销一审判决,发回一审法院或者指令有管辖权的法院重新审理,原告不同意变更被告的,人民法院才能够裁定驳回起诉。

17.复议机关程序性驳回,如何起诉及被告如何确定


(2018)最高法行申947号:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定,行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定,复议机关程序性驳回复议申请的,不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。同时,法律、法规规定复议机关对申请人的复议申请不予答复,或者程序性驳回复议申请的复议前置案件中,复议申请人只能起诉复议机关的不答复或驳回复议申请行为,不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。理由是:复议前置案件经过复议程序实体处理,才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复,或程序性驳回复议申请,不能视为已经经过复议,未经复议当然也就不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。而在不是法律、法规规定的复议前置案件中,复议机关对申请人的复议申请不予答复,或者程序性驳回复议申请的,申请人只能选择针对复议机关不答复、驳回复议申请的行为或者原行政行为两者之一,提起行政诉讼,不能对两者同时提起行政诉讼。理由是:复议程序和诉讼程序是两个具有承接关系的救济程序,申请人选择起诉复议机关的不予答复、驳回复议申请行为,实质是选择先行对复议进入救济程序,在针对复议机关的复议决定作出处理之前,人民法院对相关行政争议无管辖权,所以不能同时起诉原行政行为;如果复议申请人已选择直接起诉原行政行为,实质是放弃复议程序的救济,同时又起诉复议机关不予答复、驳回复议申请行为的,人民法院则无法既判决复议机关限期对被诉行政行为作出实质的复议决定,同时又由自己对被诉原行政行为的合法性进行实体审理并作出判决。

(2017)最高法行申6092号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关决定维持原行政行为,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人既可以直接起诉原行政行为,也可以起诉复议机关不作为,要求复议机关受理其复议申请。不管当事人选择何种救济途径,都不涉及另一机关作共同被告的问题。应当指出的是,两种救济不能同时进行,只能择一而为。直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理,起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,有违一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。

(2018)最高法行申5591号:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定,“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。依据上述法律及司法解释的规定,以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的,性质上属于对行政复议申请的程序性驳回,行政机关并未对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择:一是直接起诉原行政行为,因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。尽管复议机关没有受理行政复议申请,但在行政复议程序并非法定前置程序的情况下,并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼,直接起诉原行政行为更有利于从根本上解决行政争议。二是起诉复议机关不作为的行为。即当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请的,可以以复议机关不作为为由提起诉讼。但上述两种救济手段当事人只能选择其中之一,因为直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,诉求是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,违反一事不再理原则,违反司法最终原则。

18.不履行法定职责案件的适格被告

(2018)最高法行申2010号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定,提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告,必须是适格的被告。对作出的行政行为提起行政诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告;对不履行法定职责行为提起诉讼的,享有相应法定职责而不依法履责的行政机关是被告。当事人向不具有相应法定职责的行政机关提出履责申请,该行政机关未履责,当事人以该行政机关为被告提起行政诉讼的,被告不适格,人民法院应当裁定不予立案;已经立案的,裁定驳回起诉,并向当事人释明,应当向依法享有相应法定职权的行政机关提出申请,对享有法定职权的行政机关逾期不予答复,或对作出的行政行为不服,可以依法向人民法院提起行政诉讼。

四、诉讼代理人及负责人应诉

19.负责人应诉并非绝对,不出庭不影响庭审进行

(2016)最高法行申字第38号:《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定,行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。据此,行政机关负责人出庭应诉是作为被告的行政机关应尽的法定义务,人民法院审理行政案件,行政机关的正职或者副职领导应当出庭。确实有正当理由不能出庭的,应当说明理由,并委托行政机关工作人员参加庭审活动,不得只委托律师参加庭审。据此,行政负责人参加庭审并非绝对。

(2017)最高法行申145号:在行政诉讼中,被告行政机关的负责人出庭应诉是其履行职责的重要方式。对此,《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》(以下简称《行政诉讼应诉通知》)、《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》(以下简称《行政应诉工作意见》),均分别作出明确、具体的规定。根据上述规定精神,行政机关负责人确有不能出庭应诉理由的,应当告知人民法院,并委托相应的工作人员到庭。对应当出庭应诉的行政机关负责人未出庭应诉的,人民法院应当在裁判文书中载明,并可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第二款的规定作出处理。但只要行政机关委托相关工作人员出庭,就不影响人民法院依法开庭审理,人民法院不能仅以行政机关负责人未出庭为由中止庭审活动。法庭是人民法院代表国家依法审判各类案件的专门场所,庭审是司法审判的中心环节,遵守法庭纪律,理性合法表达诉求,保障庭审活动正常进行,既是人民法院公正及时审理案件的需要,更是当事人依法维护自身权益的需要。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十七条之规定,对当事人和其他诉讼参与人是否到庭,被诉行政机关负责人是否出庭应诉等事项,由书记员在开庭审理前查明,并由审判长在开庭审理时核对,而不宜作为庭审辩论内容。当事人应当根据法庭引导,在庭审的不同环节,适时表达相应的不同的诉求。当事人如果对被诉行政机关负责人未出庭应诉有异议,可以向人民法院提出,由人民法院记录在案并作出法律释明;当事人如果进一步认为庭审活动存在不当或者违法之处,还可以根据《中华人民共和国人民法院法庭规则》第二十二条第二款规定,在庭审活动结束后向人民法院反映。但当事人不能无视法庭审判秩序,在庭审环节反复纠缠法庭已经审查完毕的事项,更不能以此妨碍人民法院庭审活动正常进行。

20.社区、单位推荐的公民,原则上属于该社区、单位

(2017)最高法行申8568号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款的规定,当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民,可以被委托为诉讼代理人。虽然该条款并未严格要求推荐的公民应属于该社区及单位,但是人民法院是否准许其他公民作为诉讼代理人,应当考虑该公民的行为能力、是否存在法定的回避情形、是否可能损害被代理人利益以及是否可能妨碍诉讼活动等因素,予以综合考量。社区及单位为保护居民或者职工利益,可以为居民、职工推荐法律知识水平高、诉讼能力强并经当事人同意和授权的公民作为委托诉讼代理人。这里的社区,应当包括村民委员会、村民小组、居民委员会、乡镇、街道等。当事人所在社区、单位推荐的公民,主要应当是该社区、单位的人。因为只有社区、单位内的人,才能相互了解,方便代理,方便提供法律援助。作为推荐人的社区和单位,对本社区和单位以外的人,则不具有管理、服务的职能,不存在推荐的条件和前提。如果社区、单位坚持推荐本社区和单位以外的人,则人民法院应当予以严格审查,以充分保护被代理人的合法权益。对于社区、单位以外的人作为委托代理人曾经存在虚假诉讼或者诉讼失信行为的,可能对被代理人的权益造成损害、妨碍正常的诉讼活动,对其今后作为代理人参与诉讼时,人民法院应当依法审查其代理资格。

五、管辖

21.高院级别管辖

(2016)最高法行申283号:《中华人民共和国行政诉讼法》第十六条规定:“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。”对于条文中“重大、复杂”,法律和司法解释并未作出明确界定和解释,高级人民法院应当根据案件的性质、疑难程度、规则价值、社会影响等,全面分析考量认定。由于法律规定的抽象性、原则性,本条规定的实质是赋予了高级人民法院对何谓“本辖区内重大、复杂的第一审行政案件”一定程度上的司法自由裁量权,上级法院一般应当尊重下级法院的判断。

22.提级管辖应由法院裁量

(2017)最高法行再22号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定,上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。也就是说,行政诉讼法并未完全排除上级法院对下级法院管辖案件的提级管辖权,即在非法定由上级人民法院管辖的一审行政案件中,上级法院有权提级审理。但是,这种提级管辖应当由法院根据案件的性质、疑难程度、规则价值、社会影响等全面分析考量,自由裁量权应当由上级人民法院行使,而不以当事人的意志和请求为准,否则行政诉讼法关于级别管辖的规定将形同虚设。

23.复议机关作共同被告案件的级别管辖和地域管辖

(2017)最高法行再22号;《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定,行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。也就是说,基于方便当事人诉讼的考虑,当事人对于经过复议维持的行政行为不服提起行政诉讼,在提起诉讼时既可以选择作出原行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,也可以选择复议机关所在地人民法院管辖。但是应当明确,虽然当事人在提起诉讼时享有地域管辖的选择权,仍应遵循有关级别管辖的规定。

六、起诉期限

24.起诉期限的含义和诉讼时效的区别

(2016)最高法行申2645号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定,行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限,是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造的,在性质上属于程序法上的法定期间,不能中断或者中止,特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能,在于维护行政行为的效力,以确保行政法律关系的尽早安定。而民法通则对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间,当事人自愿履行的,不受诉讼时效限制。而且,诉讼时效期间为可变期间。民法上的时效不是权利消灭的原因,它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为,即不行使他的抗辩权,则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中,当事人未提出诉讼时效抗辩,人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中,通常并不适用时效制度,而是适用起诉期限,已如前述。而按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定,是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种,对于起诉条件的审查,人民法院应当依职权进行,不用等待当事人的申请,也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”,人民法院可以迳行裁定驳回起诉。

25.起诉期限属于法院主动审查事项


(2017)最高法行再9号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的四项条件,即具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。但是,根据行政诉讼法及司法解释的规定,行政诉讼中的起诉条件还应包括起诉期限。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效,是法律设定的起诉条件之一,解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力,行政行为作出后除关系到行政相对人的权利义务外,还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼,则会使行政行为一直处于效力不明的状态,面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更,行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化,不确定导致社会成本提高,行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的,就是督促当事人及时提起诉讼,尽早解决行政纠纷,使社会关系达到稳定的状态。因此,即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩,人民法院也应主动进行审查,并据以判断是否立案或继续审理。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第六项的规定,起诉超过法定期限且无正当理由的,应当裁定不予受理,已经受理的,裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项作了相同的规定。可见,对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查,司法解释的制度安排在行政诉讼法修改前后并未发生变化,即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段,在立案受理阶段发现应当裁定不予立案,如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。而且目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。虽然《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定,被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。但该条规定仅是对举证责任的分配,即当被告在诉讼中提出原告超过起诉期限的抗辩理由时,应当提交证据对其主张予以证明,否则将承担举证不能的不利后果。但是,从该条规定无法得出法院不能主动审查起诉期限的结论。


26.二年起诉期限的适用

(2018)最高法行申2813、2814号:公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉条件,起诉如无正当理由超过起诉期限,当事人则丧失诉权,人民法院将不再受理。本案争议的焦点问题是再审申请人唐某作等5人的起诉是否超过法定的起诉期限。一、二审时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。此处的二年期限,系针对当事人知道被诉行政行为内容,但行政机关未告知诉权或者起诉期限的情况,当事人提起行政诉讼的保护期限。

27.最长起诉期限

(2018)最高法行申1279号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定,因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。该条所规定的二十年期限是最长诉讼保护期限,为不变期限。也就是说,行政机关针对不动产作出的行政行为,不论当事人是否知道或者应当知道,只要自作出之日起超过二十年,都不能再提起诉讼。

28.一般起诉期限与最长起诉期限的适用情形

(2018)最高法行申457、458号:一、二审时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。第四十二条规定,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。上述司法解释规定的二十年最长起诉期限,是指公民、法人或者其他组织不知道被诉行政行为内容的起诉期限,不以行政机关在作出行政行为时是否告知诉权和起诉期限为前提,只要公民、法人或其他组织知道或者应当知道被诉行政行为,即不再适用二十年最长诉讼保护期限的规定。

29.知道或应当知道的认定

(2017)最高法行再69号:涉及起诉期限的争议,在提起诉讼的当事人否认自己“知道”行政行为的情况下,对于起诉期限的起算点,应以当事人“应当知道”行政行为内容之日起计算。所谓“应当知道”,即在当事人不承认“知道”但结合相关证据足以证明其“知道”的情况下,可以认定为“应当知道”。在判断是否属于“应当知道”时,应当结合案件的相关事实以及相关法律规定,运用逻辑推理,结合生活经验、生活常识进行综合判断。起诉期限是当事人提起行政诉讼的法定条件之一,是否超过起诉期限的判断直接关涉当事人能否通过行政诉讼寻求司法救济,涉及对争议证据和事实的分析认证。人民法院在裁判文书中对于是否超过起诉期限问题应当进行充分阐释,具体分析认定“知道”或者“应当知道”时间的理由,客观地确定当事人“知道”或者“应当知道”的时间。

(2018)最高法行申2395号:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。确定起诉期限的起算点是本案审查的重点,在提起诉讼的当事人否认自己“知道”行政行为的情况下,对于起诉期限的起算点,应以当事人“应当知道”行政行为内容之日起计算。所谓“应当知道”,即在当事人不承认“知道”但结合相关证据足以证明其“知道”的情况下,可以认定为“应当知道”。在判断是否属于“应当知道”时,应当结合案件的相关事实以及相关法律规定,运用辑推理,结合生活经验、生活常识进行综合判断。

(2015)行监字第1727号:确定是否超过起诉期限,首先要确定起诉期限的起算点,即行政行为送达相对人的日期或者行政相对人知道或者应当知道行政行为的日期。本案中,云南省高级人民法院在确定本案起诉期限的起算点时,既未查明被诉决定作出后是否送达以及何时送达给马某发,也未查明马某发知道或应当知道被诉决定的日期;在计算马某发提起本案诉讼的起诉期限时,既未查明是否存在法院立案原因造成延迟立案的情形,也未查明是否存在当事人提交起诉状日期与法院立案日期不一致的情形,而仅以被诉决定落款的日期作为起诉期限的起算点,认定马某发自1998年8月20日即知道或者应当知道被诉行政行为,并以此认定再审申请人的起诉超过法定起诉期限,驳回其起诉,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的认定事实的主要证据不足,构成人民法院应当再审的法定事由。

(2018)最高法行申1259号:知道被诉行政行为的方式并不局限于由作出行政行为的行政机关告知,如果当事人通过诉讼、信访、政府信息公开等方式知道行政行为的内容,也属于知道行政行为内容的情形。

30.村民小组长知道行政行为,一般即可视为村民小组已经知道

(2018)最高法行申6883、6885号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项规定,超过法定起诉期限且无正当理由的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。村民小组是在村民委员会下设立的小组,村民小组的负责人系经过村民小组会议选举产生,对本组全体村民负责,具有召集村民小组会议、民主决策本组重大事务以及及时收集并向村委会反映本组村民的建议、意见等职责。村民小组负责人获悉有关该小组重大权益事项的信息,即可视为该村民小组已经知道该事实。当然,如果村民小组能够证明负责人存在与第三方恶意串通或基于其他原因故意隐瞒的情形,并且该村民小组其他成员未通过其他途径获知相关事实的除外。

31.起诉期限的扣除

(2017)最高法行申6508号:根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定,只有在“不属于起诉人自身的原因”被耽误的时间的情形下,才应当扣除相应期限。所谓“不属于起诉人自身的原因”被耽误的时间,是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间,或者基于对相关国家机关的信赖,等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访,因申诉信访耽误的期间,没有可保护的信赖利益,属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形,不属于第四十三条规定应予扣除的期间。

(2017)最高法行申7741号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定,只有因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间才不计算在起诉期限内。所谓“不属于其自身原因耽误起诉期限”,是指在有效起诉期限内,基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间,或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖,等待其处理结果而耽误的期间。因放弃法定起诉救济权利申诉上访、所谓“没有经济能力维权”、村民组长长期在外经商等原因耽误法定起诉期限的,均不属于依法应当扣除起诉期限的情形。

(2018)最高法行申6716号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。”该条规定耽误起诉期限的“其他不属于其自身的原因”,是指除不可抗力以外不能归责于起诉人自身的正当事由。比如,当作为被诉行政行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事诉讼尚处于持续状态,被诉行政行为是否对起诉人的权利义务造成实际影响,需以民事诉讼的裁判结果为前提时,起诉人不可能在当时就对被诉行政行为提起行政诉讼。此时,等待民事诉讼生效裁判结果,就可以构成该条规定的耽误起诉期限的正当事由。即此种情况下,一般应以民事诉讼裁判生效之日作为对被诉行政行为提起行政诉讼的起诉期限起算点。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条也正是基于上述法理作出的规定,即“民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内”。同时,为了更好地保护当事人的合法权益,因前述事由耽误起诉期限,起诉人在民事裁判生效前提起行政诉讼的,如果经审查符合起诉条件,人民法院应当予以受理,而不能以超过起诉期限为由驳回起诉。

32.政府指引民事诉讼耽误的起诉期限,应当扣除

(2017)最高法行申2040号:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定:“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”当事人依据政府给的指引提起民事诉讼,这并非是由当事人本人的原因造成的,其时长应当从行政诉讼的起诉期限中予以扣除。

33.确认无效之诉仍然有起诉期限

(2016)最高法行申2233号:再审申请人主张无效的行政行为自始无效,不能适用起诉期限的规定。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定,所谓无效行政行为须具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”,而本案被诉行政行为的违法性显然没有达到这种程度。还须指出的是,虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定,但根据一般诉讼原理,请求确认行政行为无效,仍须于适当期间内提起,如果时过境迁又重提旧事,则难以维持法律秩序的安定,并不无滥用诉权之嫌疑。

34.修法前行政不作为的起诉期限

(2015)行提字第33号:修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出行政行为之日起三个月内提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条还规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起六十日内不履行的,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定,被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。根据上述规定,不履行法定职责案件,当事人的起诉期限应当从行政机关接到履行义务申请后满六十日开始计算,因不履行法定职责案件中行政机关不可能告知当事人诉权和起诉期限,在修改后的行政诉讼法实施之前,当事人的起诉期限应当为二年,同时,如果行政机关认为原告起诉超过法定起诉期限的,应当承担举证责任。

七、起诉条件

35.立案登记制背景下,仍须对起诉条件进行审查

(2019)最高法行申3808号:《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款规定,起诉状内容或者材料欠缺的,人民法院应当给予指导和释明,并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的,应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的,退回诉状并记录在册。实行立案登记制,人民法院仍应当在立案前对起诉人的起诉是否符合法定条件进行审查,对于不符合起诉条件的,应当按照前述规定予以释明,而不是放弃对法定起诉条件的审查,直接登记立案。对于起诉明显不符合法定起诉条件的,应当在释明后,退回诉状记录在册,只有经释明仍坚持起诉的,才裁定不予立案。

36.起诉四个法定条件

(2018)最高法行监1号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定,提起行政诉讼的法定条件包括原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。当事人提起行政诉讼,必须同时满足上述条件,人民法院方可登记立案,进入审理程序。反之,人民法院如果能够判定当事人的起诉不符合上述法定起诉条件之一,即可作出不予立案或者驳回起诉的裁定。

37.起诉应明确被诉行为,证明被诉行为存在

(2015)行终字第1号:《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说,起诉人提起行政诉讼,应当对其起诉是否符合法定条件承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起诉讼应当符合下列条件:“有具体的诉讼请求和事实根据。”所谓“具体的诉讼请求”前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的存在,起诉人的起诉不符合法定条件,人民法院应当依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项之规定,裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉。

(2017)最高法行申6929号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求,关键是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起诉讼的被诉行政行为不明确的,人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定予以指导和释明,经释明起诉人仍然不能明确被诉行政行为的,人民法院应当根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项的规定,裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉。

(2018)最高法行申5059号:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓有事实根据,是指诉讼标的能够固定,且具有能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下,起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为,如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为,应当提供该书面决定,如果是针对行政机关的事实行为,则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。

(2018)最高法行申5585号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说,起诉人提起行政诉讼,应当对其起诉是否符合法定条件,被诉行政行为是否存在承担初步的证明责任。如果起诉人不能提交相应材料,完成初步证明责任,则其起诉不符合法定起诉条件,人民法院应当不予立案或者驳回起诉。

(2019)最高法行申5549号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起行政诉讼,应当要有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定,起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定,已经立案的,应当裁定驳回起诉。所谓“具体的诉讼请求”,就是要有明确的被诉行政行为。在行政诉讼的起诉条件中,受案范围是对当事人权利义务产生实际影响的可诉“行政行为”,原告资格是起诉人要与被诉“行政行为”有利害关系,适格被告是作出“行政行为”的行政机关,起诉期限是从知道或者应当知道“行政行为”之日起计算;进入实体审理后,行政诉讼的审理对象是被诉行政行为,没有明确的被诉行政行为,人民法院无法对被诉行政行为的合法性进行审查。因此,在行政诉讼中,诉讼请求不明确,就是被诉行政行为不具体、不明确。行政诉讼的第一要务是要明确被诉行政行为。被诉行政行为不明确,不符合法定起诉条件。

40.不作为的起诉条件

(2017)最高法行申9063号:《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定,起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的条件,人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起行政诉讼应当要有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款、第二款规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。行政复议行为属于应申请的行政行为,起诉前向复议机关提出过行政复议申请,是行政复议申请人提起行政诉讼,请求判令复议机关履行行政复议法定职责的法定起诉条件。

(2017)最高法行申6384号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起行政诉讼,要有具体的诉讼请求和事实根据。第十二条第一款规定,申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,属于行政诉讼的受案范围。行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责的行为可诉,应当同时具备两个前提条件:一是公民、法人或者其他组织具有合法的、值得法律保护的权益;二是行政机关依照法律规定、行政协议约定或者先前行为产生的附随义务等,具有保护当事人合法权益的职责义务。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。提起不履行法定职责的诉讼,起诉人应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益,行政机关具有相应的法定职责义务。不能初步证明的,起诉不符合法定条件。

41.法院的释明义务

(2018)最高法行申4586号:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,必须有具体的诉讼请求和事实根据,属于人民法院受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款的规定,人民法院对于当事人的起诉状存在内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定,当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。第六十九条第一款、第二款则规定,不符合行政诉讼法第四十九条规定的,已经立案的,应当裁定驳回起诉;所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正,在指定期间已经补正或者更正的,应当依法审理。根据上述规定,对于当事人提起行政诉讼,但是诉讼请求不明确的,人民法院负有教示义务,应当对当事人进行指导和释明,并指定期间要求其对诉讼请求不明确的情形予以补正。

42.诉讼标的为生效判决羁束

(2017)最高法行申5524号:所谓“诉讼标的为生效判决羁束”是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性,诉讼标的物的归属或者法律关系的性质,已经被生效的人民法院判决所确认。在此种情形中,起诉人并非一定是生效判决的起诉人,包括生效判决案件的诉讼当事人,也包括其他相关联的案外人。生效判决具有对世的法律效力,不仅对案件当事人有拘束力,对案件当事人之外的公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。

43.重复起诉的认定

(2017)最高法行申6717号:《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第六项规定,起诉人重复起诉的,人民法院不予受理。所谓重复起诉,是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼,经人民法院依法处理后,再次提起诉讼的情形。其特点是两次起诉的原告和被诉行政行为均相同。即使两次诉讼请求的具体表述存在差异,人民法院依法处理被诉行政行为后,同一当事人又对同一行政行为再次提起行政诉讼的,亦属于重复起诉的情形。

(2018)最高法行申2423号:一、二审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第六项规定,起诉人重复起诉,已经立案的,应当裁定驳回起诉。所谓重复起诉,是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼,经人民法院依法处理后,再次提起诉讼的情形。其具体情形包括:后诉与前诉的当事人相同、后诉与前诉的诉讼标的相同、后诉与前诉的诉讼请求相同或者后诉的诉讼请求为前诉所包含。

44.撤诉后再行起诉的正当理由

(2017)最高法行申5528号:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第九项规定,已撤回起诉,无正当理由再行起诉的,人民法院应当裁定不予受理,已经受理的,裁定驳回起诉。原则上,人民法院裁定准予撤回起诉后,原告对同一行政行为不得以相同理由再次提起行政诉讼,有不同于第一次起诉理由的其他“正当理由”的除外。所谓“正当理由”,通常是指不同于第一次起诉的、常理能够说得通的其他有合理解释的理由。

45.选择民事诉讼还是行政诉讼不明确的,只有选择其一

(2017)最高法行申5524号:所谓重复起诉,是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼,经人民法院依法处理后,再次提起诉讼的情形。其特点是原告和被诉行政行为均为同一个。对于一些案件究竟应当通过民事诉讼途径解决,还是通过行政诉讼途径解决,在实践中存有争议的,当事人只能选择一种途径进行救济。当事人提起民事诉讼败诉后,又对同一争议所涉行政行为再次提起行政诉讼的,亦属于重复起诉的情形。所谓“诉讼标的为生效判决羁束”是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性,诉讼标的物的归属或者法律关系的性质,已经被生效的人民法院判决所确认。在此种情形中,起诉人并非一定是生效判决的起诉人,包括生效判决案件的诉讼当事人,也包括其他相关联的案外人。生效判决具有对世的法律效力,不仅对案件当事人有拘束力,对案件当事人之外的公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。

46.复议机关作出不予受理复议决定的,当事人对原行为和复议行为应择一而诉

(2018)最高法行申1188号:行政复议和行政诉讼是两条不同的救济途径。在非复议前置案件中,对同一行政行为,当事人可以直接起诉;也可以先申请行政复议,对复议决定不服再提起行政诉讼。如果当事人选择先行复议,复议机关作出不予受理复议决定的,当事人要么选择起诉不予受理复议决定,要么选择起诉原行政行为,不能既起诉不予受理复议决定,又直接起诉原行政行为。因为人民法院不能在判决复议机关受理复议申请,让复议机关对原行政行为的合法性作出行政复议决定的同时,自己又对原行政行为的合法性作出判决。

47.一行为一诉讼系对法律的错误理解

(2017)最高法行申6929号:经释明起诉人明确被诉行政行为的,无论起诉人明确起诉的是一个行政行为,还是数个行政行为,人民法院都应当对被诉行政行为是否符合其他起诉条件逐一进行审查,不得以起诉多个行政行为为由不予受理。

48.行政机关错误告知不影响起诉条件的审查

(2017)最高法行再88、89、90号:《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定,人民法院审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳。人民法院的审理启动必须在现行有效的法律范围内开展,不能超出法律范围。行政机关对诉权和救济途径的告知不能违背法律、法规的规定。人民法院受理行政案件,应当依照法律规定的起诉条件进行审查,不因行政机关的错误告知而必须受理案件。

49.一部分人选择诉讼,一部分人选择复议,如何处理

(2018)最高法行申5669号:公民、法人和其他组织如果认为行政行为侵犯其合法权益,既可以向行政机关提出行政复议申请,也有权向人民法院提起行政诉讼。为了避免行政复议和行政诉讼这两种救济途径产生冲突,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定,法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的,由先立案的机关管辖;同时立案的,由公民、法人或者其他组织选择。也就是说,在法律、法规未规定行政复议前置的情形下,当事人可以自行选择申请复议或提起诉讼来主张权益,如果当事人同时采取两种方式,则应当以立案时间先后确定管辖机关。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项的规定,行政复议机关受理行政复议申请的前提之一,必须是人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。如果复议机关发现在其受理复议申请前,人民法院已就同一行政行为予以立案的,则应当依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定,作出驳回行政复议申请的决定。但是,在行政机关对若干行政相对人作出同一行政行为的情形下,如果行政复议并非前置程序,且其中一部分当事人申请复议,另一部分当事人提起行政诉讼,则不能简单地仅以立案时间先后确定管辖机关。原因是立案在先的复议申请或者起诉不一定符合法定受理条件,复议机关或者人民法院在立案受理后经过审查仍有可能作出驳回复议申请决定或者驳回起诉裁定,此时一部分当事人选择并先予立案的救济途径不能阻止另一部分当事人对救济途径的选择。不同的当事人在申请复议或者提起诉讼时的请求和事由往往不完全相同,但是人民法院作出判决和复议机关作出决定,均应坚持对被诉(申请)行政行为的合法性进行全面审查的原则,不受当事人的诉讼请求或复议申请的限制。根据司法最终裁判的原则,参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项的规定,在人民法院已针对同一行政行为作出生效判决的情况下,复议机关既不能作出与生效判决不一致的复议决定,也无必要再行作出与生效判决结果相同的复议决定。行政诉权是当事人请求人民法院提供司法保护或者帮助的权利,对于诉权的保障既包含对当事人起诉权的保障,也包含对当事人诉讼请求的选择权的保障。当事人行使诉权必须遵守行政诉讼法的规定,依照法定的程序和起诉条件来行使行政诉权,但如何行使诉权,包括选择和固定诉讼请求则是属于当事人的权利,人民法院不能代为行使。

50.丧失的诉权不能通过行政复议的方式重新取得

(2018)最高法行申7418号:《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十九条虽规定:“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,复议机关作出维持决定的,应当以复议机关和原行为机关为共同被告,并以复议决定送达时间确定起诉期限。”但该解释第一百三十六条第七款针对原行政行为不符合复议或者诉讼受理条件,但复议机关仍然作出维持决定的情形作出了规定:“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件,复议机关作出维持决定的,人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”根据该条规定,原行政行为已超过起诉期限的,即使复议机关嗣后作出了维持原行政行为的复议决定,原告在收到该决定之日起十五日内提起行政诉讼,从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发,仍不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新获得。

51.无诉讼行为能力必须由法定代理人起诉

(2018)最高法行申3688号:提起行政诉讼的公民,应当有诉讼行为能力。所谓诉讼行为能力,是指具备本人或由其指定的代理人参与诉讼的能力,亦即自己或指定代理人为诉讼行为的能力。没有诉讼行为能力的公民,由于其诉讼行为能力的缺乏,不能独立为诉讼行为,亦不具有对代理权限表达个人独立意志的能力,法律为了保护其合法权益,乃设置了法定代理人制度。对此《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条也规定:“没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼……”法定代理人产生的前提,必须是当事人没有诉讼行为能力。至于如何认定没有诉讼行为能力,原则上,应当参照民法上对于民事行为能力的规定。按照法律规定由法定代理人为诉讼行为,是行政诉讼的法定起诉条件之一,在不符合法定代理的情况下,一审法院在责令补正或者更正的前提下裁定驳回起诉,符合法律和司法解释的规定。

(来源:《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》)


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