行政机关履行法院生效判决的行为是否可诉？

裁判要点

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定：“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”。行政履行判决中，如果行政机关已经没有裁量余地的，为了减少程序空转，人民法院可作出责令行政机关履行特定义务的判决；如果行政机关尚有裁量空间或判断余地，人民法院应当尊重行政机关的首次判断权，判决对原告的诉讼请求进行处理。在前一种情况下，行政机关完全按照人民法院生效判决的内容作出特定的行为，行政机关作出的执行生效裁判或执行通知行为体现的是人民法院的司法判断，并非行政机关基于本身意志作出的行政行为，属于司法权的延伸，故不属于行政诉讼受案范围；在后一种情况下，人民法院虽然判令行政机关对相关事项进行处理，但具体如何处理并未完全明确。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再239号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：苗喜枝，女，1962年1月7日出生，汉族，住河南省郑州市高新技术开发区石佛镇大里村刘庄大街**附**。

委托诉讼代理人：史法龙，男，1944年10月10日出生，汉族，，住河南省郑州市高新技术开发区石佛镇大里村南一街**

委托诉讼代理人：金焕娜，女，1983年7月3日出生，汉族，住，住河南省郑州市高新技术开发区石佛镇大里村北一街**付**/div>

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新区国槐街**。

法定代表人：王新亭，该管理委员会主任。

委托诉讼代理人：马振兴，该管理委员会工作人员。

委托诉讼代理人：李健，河南正方圆律师事务所律师。

再审申请人苗喜枝因诉河南省郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）土地行政征收一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终867号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年3月30日作出（2020）最高法行申2335号行政裁定，提审本案，依法组成合议庭进行审理，并于2020年6月17日组织各方当事人进行了询问，再审申请人苗喜枝的委托诉讼代理人史法龙、金焕娜，被申请人高新区管委会的委托诉讼代理人马振兴、李健到庭参加询问，本案现已审理终结。

河南省郑州市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案中，高新区管委会所作被诉《郑州市高新技术产业开发区管理委员会关于执行（2017）豫01执348号之一<执行通知书>履行拆迁安置补偿职责的决定》（以下简称《决定》）系根据已发生法律效力的（2015）郑行初字第584号行政判决“责令被告高新区管委会于本判决生效后60日内履行其城中村改造的拆迁安置补偿职责”的判决结果，并按照（2017）豫01执348号之一《执行通知书》的要求作出的，且高新区管委会所作《决定》并未扩大执行范围或者采取违法方式实施。综上，高新区管委会作出被诉《决定》的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。苗喜枝的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回苗喜枝的起诉。

苗喜枝不服，向河南省高级人民法院提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”本案中，被诉《决定》的主要内容是对大里城中村改造政策依据和标准进行了摘录，对苗喜枝家庭签订搬迁安置补偿协议和领取补偿费用等情况进行了列举，并决定对已经签订安置补偿协议的家庭不再另行安置补偿，对未签订安置补偿协议的家庭，要求其于收到《决定》之日起五日内就安置补偿事项签订搬迁安置补偿协议。城中村改造项目中，项目涉及的当事人可以通过签订安置补偿协议的方式处分自己的相应权利，其签订的安置补偿协议未经法律程序确认无效、撤销或变更的，人民法院应予以认可，此时，当事人再要求行政机关履行安置补偿职责，缺乏法律依据。同时，被诉《决定》要求未签订安置补偿协议的家庭在收到《决定》之日起五日内就安置补偿事项签订搬迁安置补偿协议，该内容不具备强制性，苗喜枝拒绝签订搬迁安置补偿协议的，被诉《决定》也不能作为征收或强制拆除案涉房屋的法律依据，不影响苗喜枝对土地、房屋及附属物的使用权益。故被诉《决定》对苗喜枝的合法权益不产生实际影响，一审裁定驳回起诉的结论正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

苗喜枝申请再审称，1.郑州市中级人民法院、河南省高级人民法院、最高人民法院均作出执行裁定认为，对于《决定》不服可以申请行政复议或提起行政诉讼。一、二审裁定却认为《决定》对苗喜枝的合法权益不产生实际影响，驳回苗喜枝的起诉，显属适用法律错误。裁判文书之间相互矛盾，直接侵害苗喜枝的合法权益。2.《决定》未按照河南省郑州市人民政府公布确定的该项目补偿标准作出，而是按照已经被撤销的大里村委会制定的标准作出，缺乏事实依据，严重违法。综上，请求撤销一、二审裁定，确认高新区管委会作出的被诉《决定》无效。

高新区管委会答辩称，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项的规定，行政机关根据人民法院生效判决或协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案被诉《决定》的作出系履行郑州市中级人民法院生效的（2015）郑行初字第584号行政判决，《决定》作出后报送了郑州市中级人民法院执行局，执行局据此对执行案件做了结案。因此一、二审裁定适用法律正确，应予维持。苗喜枝的再审请求没有事实与法律依据，请求依法予以驳回。

本院经审理查明，2012年7月，郑州市人民政府印发《郑州市人民政府关于批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文〔2012〕173号）。2013年，苗喜枝等人所在大里村进行城中村改造。苗喜枝一直未签订安置补偿协议。后苗喜枝的房屋被拆除。苗喜枝等人因高新区管委会不履行补偿安置职责提起诉讼，2016年12月5日，郑州市中级人民法院作出（2015）郑行初字第584号生效行政判决，认为高新区管委会并未履行城中村改造的主体职责，未与苗喜枝签订拆迁补偿协议或者对苗喜枝进行拆迁安置补偿，判决高新区管委会在该判决生效后60日内履行城中村改造的安置补偿职责。后苗喜枝申请法院强制执行该判决，2018年1月5日，高新区管委会作出本案被诉《决定》，认定“附属物补偿款65万元已于2015年6月17日领取完毕，安置房面积950平方米”，决定“苗喜枝户于收到本决定之日起五日内就以上安置补偿事项签订搬迁补偿协议”，并载明“如不服本《决定》可以提起诉讼或申请行政复议”。2018年1月29日，郑州市中级人民法院作出（2017）豫01执348号结案通知书，认定高新区管委会已经履行完毕法律文书确定的义务。苗喜枝等人对该结案通知书不服，提起书面异议。郑州市中级人民法院于2018年6月19日作出（2018）豫01执异178号执行裁定认为：“《决定》对异议人安置补偿标准及数额进行了确认，该《决定》可以视为被执行人已经履行了判决书所确定的义务。异议人认为《决定》内容违法、补偿标准错误，实质上是对该《决定》内容提出的异议，对该《决定》内容有异议的，应当按照《决定》里赋予异议人的救济途径另行解决”，裁定驳回苗喜枝等人的异议请求。苗喜枝等人不服，申请复议。河南省高级人民法院于2018年9月25日作出（2018）豫执复213号执行裁定认为：“关于复议申请人所提《决定》是依据村委会制定的拆迁安置补偿标准作出，而安置补偿标准早被撤销的意见，属于是对行政机关行政行为合法与否的判断，应通过《决定》赋予的复议或者诉讼途径解决，不是执行复议审查程序所能解决的”，裁定维持（2018）豫01执异178号执行异议裁定。苗喜枝等人不服，提起申诉。最高人民法院于2019年4月29日作出（2019）最高法执监92号执行裁定认为：“苗喜枝等人认为高新区管委会违法作出补偿，属于对高新区管委会新作出的行政行为不服，应当通过《决定》载明的途径予以救济。该《决定》从其表述上看，虽系履行生效判决确定内容的行为，但其本质是郑州高新区管委会依法履行其本应履行而未履行的法定职责，是行政机关基于自身意思表示作出的行为，属于可诉的行政行为”，裁定驳回苗喜枝等人的申诉请求。

另查明，2015年6月17日，苗喜枝领取附属物补偿款65万元。苗喜枝不服被诉《决定》载明的安置面积950平方米，遂提起本案诉讼。

以上事实有《决定》、（2015）郑行初字第584号行政判决、（2018）豫01执异178号执行裁定、（2018）豫执复213号执行裁定、（2019）最高法执监92号执行裁定为证。

本院认为，一审裁定以《决定》系执行生效判决及《执行通知书》的行为且未扩大执行范围为由驳回苗喜枝的起诉，二审裁定以《决定》对苗喜枝不产生实际影响为由驳回苗喜枝的起诉，均属适用法律不当，理由如下：

一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定：“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”。行政履行判决中，如果行政机关已经没有裁量余地的，为了减少程序空转，人民法院可作出责令行政机关履行特定义务的判决；如果行政机关尚有裁量空间或判断余地，人民法院应当尊重行政机关的首次判断权，判决对原告的诉讼请求进行处理。在前一种情况下，行政机关完全按照人民法院生效判决的内容作出特定的行为，行政机关作出的执行生效裁判或执行通知行为体现的是人民法院的司法判断，并非行政机关基于本身意志作出的行政行为，属于司法权的延伸，故不属于行政诉讼受案范围；在后一种情况下，人民法院虽然判令行政机关对相关事项进行处理，但具体如何处理并未完全明确。行政机关按照判决要求，结合案件事实，运用独立的裁量权作出相应行为，则体现了行政机关的独立意志和判断，属于可诉的行政行为。本案中，（2015）郑行初字第584号行政判决责令高新区管委会履行拆迁安置补偿职责，但并未明确补偿内容。《决定》对苗喜枝的补偿安置内容进行了具体明确的规定，体现了行政机关的独立意思表示，并非单纯的“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为”。一审裁定认为《决定》系履行生效判决的结果，驳回苗喜枝的起诉适用法律不当。

二、在土地、房屋征收过程中，行政机关在与被征收人协商时对补偿事项提出的初步意见一般不具有法律效力，不对当事人的权利义务产生影响。但在协商过程结束后，行政机关对于被征收人能否获得补偿以及对于补偿数额、安置面积等事项作出最终书面决定，意味着被征收人的补偿安置问题已经得以确定，该书面决定直接影响被征收人的合法权益，属于可诉的行政行为。本案中，高新区管委会作出被诉《决定》，载明了苗喜枝领取附着物补偿款的情况及应获得安置房的具体面积。《决定》并非关于补偿事项的协商方案，而是苗喜枝的房屋被拆除多年后，高新区管委会对于征收补偿数额、安置面积的最终意见。《决定》明确告知苗喜枝，如不服该决定，可申请行政复议或提起行政诉讼。苗喜枝等人以《决定》确定的补偿标准无依据等为由提出执行异议，郑州市中级人民法院、河南省高级人民法院、最高人民法院均作出执行裁定，认为《决定》已经履行了（2015）郑行初字第584号行政判决所确定的义务，如不服决定，可按照《决定》所载明的途径予以救济，最高人民法院的执行裁定还进一步明确，《决定》是行政机关基于自身意思表示作出的行为，属于可诉的行政行为，从而驳回了苗喜枝等人的执行异议。在此情况下，如果苗喜枝拒绝按照《决定》内容签订补偿协议或拒绝接受补偿内容，将难以与高新区管委会就安置补偿重新协商，也难以通过要求高新区管委会履行安置补偿职责等途径主张合法权益。因此，《决定》已对苗喜枝的合法权益产生了影响，属于可诉的行政行为，二审裁定以“《决定》不具备强制性，也不能作为征收或强制拆除案涉房屋的法律依据”为由，认定《决定》对苗喜枝户的合法权益不产生实际影响不当。

综上，一、二审裁定均存在适用法律不当问题，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终867号行政裁定；

二、撤销河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初144号行政裁定；

三、指令河南省郑州市中级人民法院继续审理本案。

审判长 孙 江

审判员 马鸿达

审判员 李小梅

二〇二〇年六月二十八日

法官助理 李 慧

书记员 唐晓燕