生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的异同

作者：卢培元 武汉大学环境法研究所

一、市长出庭，为民做主

2020年6月5日世界环境日，市长亲自出庭，中院院长担任审判长，河南省首例地市级人民政府作为原告提起的生态环境损害赔偿案件在濮阳市中级人民法院公开开庭审理，这是一起生态环境损害赔偿纠纷案件。起诉前，曾经进行过磋商程序。

本案是一起具有相当社会影响力的生态环境损害赔偿诉讼，媒体的宣传使社会各界增加了对生态环境损害赔偿诉讼的了解。这种诉讼改变以往“企业污染、百姓受害、政府买单”，纳税人承受治理污染成本的情况；是要污染主体真正承担环境责任，做到谁污染谁买单。

另一方面，虽然生态环境损害赔偿诉讼越来越热门，提起这种诉讼天然具有维护公共利益属性，在新闻媒体上镜率高，本案“市长出庭为民做主”的叙述手法，也吸引了不少人关注，但是其实社会各类人群对生态环境损害赔偿诉讼的认知和理解程度并不尽人意，甚至还有持各种怀疑态度和产生误解的情形，包括环保人士和法律职业者在内。

也许当地区行政负责人出庭进行态环境损害赔偿诉讼，不再如此吸引眼球，新闻变旧闻，变平常之闻，大家对此习以为常后，这样一种特殊的环境司法活动才算是真正深入人心。在此之前，作为中国生态文明建设的经历者，我们能做的除了积极参与环境法律活动之外，进行宣传介绍也是可以尝试的工作之一。

二、什么是生态环境损害赔偿制度

（一）相关立法和政策

1、2015年，中央通过《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要严格实行生态环境损害赔偿制度。

2、2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，决定在七个省市开展建立生态环境损害的修复和赔偿制度改革试点。

3、2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，决定自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度。

4、2019年6月5日中华人民共和国最高人民法院发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（简称《若干规定》），规定了生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接等问题，自2019年6月5日起施行。

（二）为什么我国需要建立生态环境损害赔偿制度

01生态环境损害赔偿制度的理论基础是自然资源国家所有权。

在我国，实行自然资源国家所有制，国务院代表国家行使国有财产所有权。自然资源包括矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。但因国家概念较为抽象，非具体实体之人，无法形成自然资源的实际占有与控制。

02当自然资源受到损害后，存在谁来作为具体索赔主体的问题。

生态环境损害不同于传统的人身、财产损害，生态环境损害实质是对公共环境利益的损害，具有模糊性、公共性和综合性。因此我国需要建立生态环境损害赔偿制度，确定生态环境受到损害后的索赔主体。

（三）生态损害赔偿制度=赔偿磋商+赔偿诉讼

生态环境损害赔偿诉讼的定义性质学界存在争议，本文认为生态环境损害赔偿诉讼本质是一种特殊的环境公益诉讼。

生态环境关系到人类共同利益，建立生态环境损害赔偿制度目的在于维护环境公共利益、预防生态环境破坏影响人类的生存和发展，从这个意义上来讲，生态环境损害赔偿诉讼是一种环境公益诉讼。

环保组织与检察院可以作为环境公益诉讼原告，但不能作为生态环境损害赔偿诉讼原告。环境民事公益诉讼的理论基础是环境权理论，生态环境损害赔偿的理论基础是自然资源国家所有权，因此生态环境损害赔偿诉讼又不同于一般的环境民事公益诉讼。环保组织提起环境民事公益诉讼的法理依据是诉讼担当（起诉资格的转让，专业的人做专业的事），检察院提起环境公益诉讼（包括民事类和行政类）的法理依据是宪法赋予检察机关的监督权，而政府能够提起生态环境损害赔偿诉讼的法理依据是自然资源国家所有权。

三、有人认为环境行政罚款与环境民事赔偿重复了

根据环境司法实务活动中的交流与观察，发现现实中持这种看法的人不在少数。不可否认，生态环境部门严格环境执法，的确可以对污染环境破坏生态的行为产生相当的威慑力，特别是在环境执法行政处罚罚金金额不断提高的当下。

但是环境行政处罚罚款并不能等同于环境民事赔偿。以大家常见的交通执法为例：假设车主违章停车，贴罚单足以惩戒；但是假设车主开一货车，在公共道路上抛洒滴漏，使公路“长斑”，造成路域环境污染，达到严重程度的，此时固然需要对车主进行罚款处罚，同时还会责令其清除路面污染，或者支付第三方清理路面污染的费用。

一个不太恰当比喻,环境民事赔偿正是这种，要求污染者支付修复生态环境对价的环境司法机制。因为单纯的环境罚款，不能解决被破坏的生态被污染的环境恢复正常状态的问题。

在环境民事赔偿制度确立以前，是“企业污染、百姓受害、政府买单”，纳税人承受了治理污染的成本；在环境民事赔偿制度确立后，要做到谁污染谁买单。

四、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的区别

01 / 原告

前者是省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门；

后者是人民检察院和具备资格的社会组织。

02 / 适用情形

前者：

1、发生较大、重大、特别重大突发环境事件的，

2、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，

3、以及发生严重影响生态环境后果的情形。

后者：

对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境破坏生态行为。

03 /被告责任承担条件

前者：被告行为违反法律法规；

后者：无过错责任原则。

04 / 前置程序

前者：磋商；

后者：无。

05 / 举证责任

前者：

原告需举证证明：1、被告实施了污染环境破坏生态的行为，或者具有其他应当依法承担责任的情形；

2、生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额；

3、被告污染环境破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。

后者：

举证责任倒置，被告就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

环境民事公益诉讼创设在前，生态环境损害赔偿制度建立在后，某种意义上是为了弥补环境民事公益诉讼的缺陷和不足。比如环境民事公益诉讼的原告举证能力较弱，而政府作为生态环境损害赔偿诉讼原告举证能力强，相对来说可以承担更多的举证责任。生态环境损害事实涉及复杂专业技术问题，生态环境损害鉴定评估和修复方案制定实施，依赖环境主管部门掌握的各项监测数据、记录和执法证据材料，由行政机关担当追偿主体，可以发挥行政优势。

五、《民法典》的突破

《民法典》第1234条规定：违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。

侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。

第1235条规定：违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：

（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

这些规定是《民法典》对生态环境损害赔偿制度的重大突破，强化了政府生态环境保护职责。

六、发展与建议

《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（简称《若干规定》）对生态环境损害赔偿制度的构建起到了相当重要的作用，但是生态环境损害赔偿制度仍然需要继续发展和完善，建议：

1、生态环境损害赔偿制度的依据应当是人大立法，即狭义概念的法律，因此有必要将司法解释升格为法律；

2、当生态环境危害行为既损害环境公益，又损害环境利益时，建议政府和私益受害人可以作为共同原告起诉；

3、应保持生态环境损害赔偿诉讼程序启动的谦抑性，不应建立损害赔偿金按比例折返原告机制，避免强势的公权力主体将诉讼变为谋取部门利益手段；

4、有学者认为为了降低被告的对抗情绪，可以赋予被告发起磋商程序（可以叫做协商）的权利，并让社会公众（包括社会组织、专家与公民）监督[1]。

注释：

[1]丁霖（中国人民大学国家发展与战略研究院博士后研究人员，法学博士）《政治与法律》2020年第5期“专论”栏目，《论生态环境治理体系现代化与环境行政互动式执法》。