最高法判例：行政机关先后作出补偿安置协议和征收补偿决定的处理

裁判要点

1.行政协议系行政主体与公民、法人或者其他组织协商一致所达成的协议。行政协议一经签订，无论行政机关还是公民、法人或者其他组织均应诚实地履行约定的义务，否则将依法依约承担相应的责任。进言之，如果行政机关不履行行政协议约定的义务，公民、法人或者其他组织依法有权提起行政诉讼，促使行政机关履行行政协议或者承担违约责任；反之，如果公民、法人或者其他组织不履行行政协议约定的义务，行政机关有权作出督促公民、法人或者其他组织履行行政协议的处理决定。

2.在补偿安置协议的有效性已被法院生效判决所认定，且被诉房屋征收补偿决定确定的补偿数额与补偿安置协议约定的补偿数额一致，亦未对当事人权利义务施加不利影响的情况下，当事人就房屋征收补偿决定提起的本案诉讼，并不会通过本案的审理获得补偿安置协议之外更多可保护的实际利益。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申561号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王志钢，男，1960年1月21日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张玉江，男，1958年11月5日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：梁志满，男，1963年11月21日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王新利，男，1968年1月13日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

四再审申请人的共同委托诉讼代理人：王奇兵、赵燕，北京京平律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省怀来县人民政府。住所地：河北省张家口市怀来县沙城镇府前街1号。

法定代表人：王鸿飞，该县县长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省怀来县东花园镇人民政府。住所地：河北省张家口市怀来县东花园镇。

法定代表人：尚海军，该镇镇长。

一审原告、二审上诉人：阎升，男，1956年3月2日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

一审原告：李树江，男，1957年11月25日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

再审申请人王志钢、张玉江、梁志满、王新利因诉河北省怀来县人民政府（以下简称怀来县政府）、河北省怀来县东花园镇人民政府（以下简称东花园镇政府）房屋征收补偿决定一案，不服河北省高级人民法院（2018）冀行终275号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

河北省张家口市中级人民法院一审查明，2015年9月21日，国家发改委批准修建京张铁路工程。为此，怀来县政府就此项房屋征收工作成立了怀来县京张城际铁路指挥部办公室。怀来县东花园镇西花园村的李树江、王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的住宅在该项目规划的红线范围内。2016年12月21日，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出《新建京张铁路房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定》），决定对王新利、李树江、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的房屋予以征收。李树江、王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升对上述补偿决定不服未经复议，诉至法院，请求撤销怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出的《房屋征收补偿决定》。

该院另查明，庭审中，怀来县政府自认怀来县京张城际铁路指挥部办公室是怀来县政府下设的机构，该机构的印章可代表怀来县政府。李树江、王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升均提出征收房屋所使用的土地性质系集体土地，怀来县政府对房屋使用土地的性质无异议。

河北省张家口市中级人民法院认为，李树江、王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升房屋使用土地的性质是集体土地，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府对李树江等六人作出《房屋征收补偿决定》，李树江等六人对此不服，依据相关规定应先提起行政复议，经庭审质证，李树江等六人未履行上述程序。故，对李树江等六人的诉讼请求，该院不予支持。该院在开庭三日前向李树江送达了开庭传票，李树江拒不到庭且无正当理由，故按撤诉处理；阎升已与怀来县政府签订了补偿协议，并已领取了搬迁补偿款，《房屋征收补偿决定》已对阎升权利义务不产生实际影响，故阎升对《房屋征收补偿决定》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。东花园镇政府虽在《房屋征收补偿决定》上加盖了公章，不是作出《房屋征收补偿决定》的主体，被告主体资格不适格。该院遂裁定驳回王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的起诉，李树江按撤诉处理。

王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升不服，向河北省高级人民法院提起上诉。

河北省高级人民法院二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致。该院另查明，2016年10月15日，东花园镇政府分别与王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升签订《怀来县新建京张铁路项目房屋征收补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）。王新利、张玉江、王志钢、梁志满尚未领取协议约定的补偿款。东花园镇政府已为补偿安置资金设置了专款帐户，王新利、张玉江、王志钢、梁志满的补偿款已存入上述专款账户。

河北省高级人民法院认为，王新利等人起诉请求撤销怀来县政府、东花园镇政府作出《房屋征收补偿决定》。但在《房屋征收补偿决定》作出之前，王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升已与东花园镇政府签订了《补偿安置协议》，已对自身相关权益作出了处分。上述《补偿安置协议》是双方真实意思表示，协议已经生效，且未被其他生效裁判确认无效。阎升已领取了协议约定的补偿款，王新利、张玉江、王志钢、梁志满的补偿款亦已存入了专门账户。因此，之后作出的《房屋征收补偿决定》对王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的权利义务不产生实际影响。王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的起诉不符合法定起诉条件，一审裁定驳回五人的起诉，结果并无不当。至于李树江，经一审法院传票传唤无正当理由拒不到庭，一审裁定其按照撤诉处理，亦无不当。王新利等五人的上诉理由不能成立，不予支持。该院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

王志钢、张玉江、梁志满、王新利向本院申请再审称：（一）原审认定事实错误，其没有腾退房屋，被诉《房屋征收补偿决定》对其权利产生了影响，其起诉符合法定条件。（二）本案不属于复议前置的法定情形。被诉《房屋征收补偿决定》严重违法，应当对《房屋征收补偿决定》进行司法审查。请求撤销一、二审裁定，责令一审法院依法审理。

本院另查明，王志钢、张玉江、梁志满、王新利于2018年1月18日针对其与东花园镇政府（系受怀来县政府委托）签订的《补偿安置协议》，分别以东花园镇政府、怀来县政府为共同被告向河北省张家口市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认《补偿安置协议》无效。河北省张家口市中级人民法院以《补偿安置协议》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定行政行为无效的情形，且双方真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形为由，分别判决驳回王志钢、张玉江、梁志满、王新利的诉讼请求。上述案件经河北省高级人民法院二审维持了一审判决，本院亦分别裁定驳回王志钢、张玉江、梁志满、王新利的再审申请。

本院再查明，东花园镇政府与王志钢、张玉江、梁志满、王新利分别签订的《补偿安置协议》所约定的补偿金额，与本案被诉《房屋征收补偿决定》所确定的补偿金额一致。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项之规定，公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。本案中，怀来县政府针对王志钢、张玉江、梁志满、王新利被征收房屋分别作出的被诉《房屋征收补偿决定》，对被征收的地上建（构）筑物补偿及其他补偿的数额、搬迁的期限等予以确定，对当事人的权利义务显然具有实际影响且不属于行政复议前置的情形，依法属于行政诉讼法的受案范围。一审裁定关于被诉《房屋征收补偿决定》应先提起行政复议的理由，于法无据。二审以被诉《房屋征收补偿决定》对王志钢、张玉江、梁志满、王新利的权利义务不产生实际影响为由裁定驳回上诉、维持一审裁定，显属不当，本院予以指正。

需要特别指出，行政协议系行政主体与公民、法人或者其他组织协商一致所达成的协议。行政协议一经签订，无论行政机关还是公民、法人或者其他组织均应诚实地履行约定的义务，否则将依法依约承担相应的责任。进言之，如果行政机关不履行行政协议约定的义务，公民、法人或者其他组织依法有权提起行政诉讼，促使行政机关履行行政协议或者承担违约责任；反之，如果公民、法人或者其他组织不履行行政协议约定的义务，行政机关有权作出督促公民、法人或者其他组织履行行政协议的处理决定。本案中，王志钢、张玉江、梁志满、王新利与东花园镇政府分别签订《补偿安置协议》后，因其未领取协议约定的补偿款，东花园镇政府将相应的补偿款存入专款账户，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府遂作出本案被诉《房屋征收补偿决定》。

依本院查明的事实，王志钢、张玉江、梁志满、王新利已对《补偿安置协议》分别向河北省张家口市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认该协议无效，该案经终审分别判决驳回其诉讼请求。因此，在《补偿安置协议》的有效性已被法院生效判决所认定，且本案被诉《房屋征收补偿决定》确定的补偿数额与《补偿安置协议》约定的补偿数额一致，亦未对王志钢、张玉江、梁志满、王新利权利义务施加不利影响的情况下，王志钢、张玉江、梁志满、王新利就《房屋征收补偿决定》提起的本案诉讼，即使由本院指令原审法院审理，其亦并不会通过本案的审理获得《补偿安置协议》之外更多可保护的实际利益。鉴于此，为减少诉累，节约司法资源，本案并无再审的必要。

综上，王志钢、张玉江、梁志满、王新利的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回王志钢、张玉江、梁志满、王新利的再审申请。

审判长　　李德申

审判员　　熊俊勇

审判员　　杨科雄

二〇二〇年六月三日

法官助理 牛延佳

书记员 申泽斌